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　　摘要：目前，土地使用者之间的利益严重失衡，要使土地使用者之间的利益趋于平衡，必须使不同使用者以及不同供应方式处于公正、公平地位。其内涵包括三个方面：一是同一供地方式下不同使用者处于公正、公平地位，即不同的使用者采用同一方式取得土地时，所获得的权益与所付出的代价对等；二是使用者以不同方式获得土地所付出的代价与所得到的权利相一致，而不能对某种方式采取歧视政策；三是使用者之间的外部性的内部化。

　　关键词：土地使用者利益博弈衡平

　　中图分类号：D922.3文献标志码：A文章编号：

　　一、土地使用者之间的博弈

　　土地使用者之间的博弈是围绕土地产权成本展开的。具体表现为：一是土地产权的取得成本。在存在公开市场的情况下，博弈就是围绕土地使用权价格的竞争。如在土地招标中，出现的串通投标行为，投标者为自身利益所驱使，往往通过共谋采取联合行动以消除竞争，该行为严重损害了招标者的利益；当公开市场不完善或只存在隐形市场时，博弈的内容主要是能提供的土地使用权的总对价。总对价的构成，既包括以土地使用权出让金表现的其他成本，也包括以信息成本为主的必要的交易成本。博弈的结果是用地竞争中大量非市场化的手段被采用，市场经济下正当的企业进入——退出机制难以形成，以土地利用为主业的房地产开发企业的整体素质提高缓慢。二是土地产权的使用成本。使用者以自身效益最大化为目标，通过土地使用的外部性，设法将部分使用成本转嫁给社会，使私人成本低于社会成本，从而获利。

　　二、土地使用者之间的利益平衡

　　要使土地使用者之间的利益趋于平衡，必须使不同使用者以及不同供应方式处于公正、公平地位。其内涵包括三个方面：一是同一供地方式下不同使用者处于公正、公平地位，即不同的使用者采用同一方式取得土地时，所获得的权益与所付出的代价对等；二是使用者以不同方式获得土地所付出的代价与所得到的权利相一致，而不能对某种方式采取歧视政策；三是使用者之间的外部性的内部化。

　　（一）同一供地方式下土地使用者之间的利益平衡

　　1．不同行业之间土地利益平衡

　　目前，我国对不同行业用地实行差别对待的措施。如：对国家鼓励发展的高新技术产业和能源、交通、水利、农业等基础设施产业，土地收益可以采取减、免、缓、挂等优惠；对国家限制发展的行业，如污染环境严重的产业、楼堂馆所等，土地资产收益应全额收取，同时，土地税费尽量走高限等。

　　这种对不同行业实行差别对待的措施，有其合理的一面，因为这些行业都不同程度地存在土地使用的外部效益，而这些效益并未在地价中体现。土地不仅能产生经济效益，而且还能产生生态效益和社会效益。土地所能产生的总效益就是土地经济效益、土地生态效益和土地社会效益三者之和。每一种效益都存在着相对应的效益收益权。每一种土地收益权都能在经济上得以实现，并且以地价形式加以体现。土地收益权包括土地经济效益收益权、生态效益收益权和社会效益收益权；土地收益权价格应当是土地经济收益权价格、生态效益收益权价格和社会效益收益权价格三者之和。而土地所有者（或使用者）真正能够把握住的收益仅仅是土地的经济效益收益、小部分返回的生态效益收益和社会效益收益，大部分的土地生态效益收益和社会效益收益由于它的效益公益性而无法归土地所有者（或使用者）所有。实行差别对待的措施变相地对其土地使用的外部效益加以内化，故有其合理的一面。但这只是一种权宜之计，科学的方法是采取土地使用外部性内部化的措施加以解决。如，征收土地资源税。对不同土地利用方向确定不同的税率，如对从事公益活动的土地课以轻税，对没有从事公益活动的土地课以重税，可以改变土地收益，使外部性内部化。

　　2．不同企业之间的利益平衡

　　目前我国国有企业改制时，不同企业都必须以同一标准进行土地使用权的处置。这种安排看似合理，实际是一种歧视性的产权安排。这既忽略了我国土地占有和使用的实际，也无益于土地资产配置的效率和公平。

　　这里以企业补交划拨地价（成本地价）问题为例分析。以1987年（《土地管理法》颁布实施）为界线，将企业分为新、老企业。新设企业，按《土地管理法》的规定，必须向被征地农村集体经济组织支付土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、安置补助费等，由此可见，新设企业用地是付出过较高的土地取得成本的。在实际地价中企业支付的土地取得成本费用应该占有一定的比例。老企业建立早，由于当年征地成本低，并且征地成本一般由财政拨款支付，也就是说企业取得土地并未付出任何代价。但我们不能忽视我国老企业以利税上缴的形式为国家作过莫大的贡献。特别是在经济改革以前，由于政府对企业实行统收统支制度，企业用地收益实质以利润的形式全部上缴给了国家，再加之企业一直背负沉重的社会“包袱”，即职工公费医疗等负担，综合这些历史因素我们不难看出老企业也为土地使用权支付过一定的代价。基于上述分析，笔者认为老企业在补交出让金的同时不再补交划拨地价（成本地价），新企业若未支付过划拨地价（成本地价），其在补交出让金的同时应补交划拨地价（成本地价）。

　　（二）不同供地方式下土地使用者之间的利益平衡

　　要使不同供地方式下土地使用者之间的利益趋于平衡，必须使用地者以不同方式获得土地所付出的代价与所得到的权利相一致。这就要求在制定土地出让金、年租金、入股资本金标准时，要本着负担一致的原则，合理确定租金和土地收益分配关系，使用地者以不同方式获得土地所付出的代价与所得到的权利相一致，而不能对某种方式采取歧视政策。负担一致原则是指，土地租金要同土地出让金保持适当的比例。从本质上讲，以出让形式获得的土地使用权与以租赁形式获得的土地使用权应分属不同的土地权利。它们的权利内容和属性并不一致。但是无论是土地使用权出让金，还是土地租金又都是土地所有权在经济意义上的体现，是城市土地收益的货币表现，两者之间内部存在着必要的经济比例和核算关系。因此，要保证土地使用权的出让金价格与租金有一适当的比例，使其在总体上保持一致性，防止土地租金的过高或过低。同时还应充分考虑土地还原率及国内生产总值上涨等因素的变化，准确确定租金标准和地租调整幅度，更好地发挥土地租赁制的优点；负担一致的原则的另一层含义是指，具体到每一土地使用者时，无论是以出让方式获得土地，或是以租赁方式获得土地，他们可获得权利与付出的代价应当是等值的，以此消除目前土地市场中大量存在的不规范不平等现象。具体说，似应考虑如下措施：

　　1．在实施出让制时，城市土地所有者应以评估价格作为土地使用者获取土地使用权的最低代价。对于一次性支付地价有困难的企业可以采取分期支付地价的办法。

　　2．在实施租赁制时，城市土地所有者应以基准地租为依据确定地租征收标准。租金标准是土地租赁制的核心问题。制定租赁标准要坚持以下原则：第一，确定城市土地租金应根据城市本身的实际情况、依据城市的特点，因地制宜，选择适当的方案，科学确定土地租金标准。第二，地租标准的制定要能准确反应土地的市场价值。借鉴基准地价体系，建立城市基准地租体系，并随市场经济条件的变化调整，这样的地租标准就能适应市场，准确反应土地市场价值。第三地租标准制定的技术方法、技术路线要科学严谨。借鉴基准地价的技术路线和方法，确定基准地租。第四，土地租赁制与土地出让制协调原则。土地租金标准的确定必须与城市土地分等级和基准地价体系相统一，这样才能使土地租赁制与土地出让制协调并存，共同构建我国土地有偿使用制度。第五，动态原则。随着经济的发展和变化，土地的绝对地租和级差地租也会相应地变化，因而应根据其变化状况定期修订年地租标准。

　　3．城市土地所有者采取入股方式将土地资产投资于股份公司时，应以评估地价作为城市土地资产价值量的依据，土地资产不能低价入股。城市土地所有者以城市土地使用权作价入股，在公司发行股票上市过程中还涉及到优先股和普通股的类别选择问题。由于优先股和普通股在股东权利、股利分成等方面存在较大差异，所以在股票种类选择上也是一个需慎重考虑的问题。国有股无论是作为优先股还是普通股投资都是各有千秋，各有利弊。笔者认为，在这种情况下，可以选择较为稳妥的组合策略方式，即同时持有普通股和优先股。要注意两点：一是合理配置二者在总股权中的比重。对某一时期国家需要重点扶持的产业或对经济生活影响较大的行业，国家可以考虑以普通股形式参股，重点发挥其监督、影响、调控经济的杠杆作用。除此之外可以以优先股形式参股，获取较为稳妥的股息收益。二是对二者结构、投资领域实行动态调整。当社会、政治、经济形势发生变化时，国家产业政策也随之调整，国家需重点扶持的产业发生转移，或者当经济形势严峻，国家资产面临较大风险时，就需要迅速调整普通股和优先股二者之间比重，以及各自投资的重点领域，减少可能的或潜在的收益损失。

　　此外，还要处理好土地租赁方式内部的利益衡平。根据交纳期限的不同，土地租金可分为年租金、季度租金、月租金和日租金。同时由于土地租金收取的对象不同，各地对土地租金的称谓也不相同，如临时用地租金、年租金、土地使用费、场地使用费、土地使用金等等。由于各地的经济发展水平不一，因此各地的租金标准也不一样；即使在同一个城市，除去土地等级造成的租金标准不同之外，临时用地的租金和一般用地的租金也不相同。

　　（三）土地使用者之间的外部性内部化

　　解决外部性的基本原则是外部性内部化，即使受益的土地产权人分摊必要的外部成本，使受害的土地产权人得到合理的补偿。具体措施包括：产权界定、土地产权交易、损害赔偿制度、税费制度、环境管制等，其中前三种属于市场手段，后两种属于政府管制手段。政府管制手段是通过对土地利用主体的经济行为进行限制、惩罚、奖励和诱导，从而影响他们的土地利用决策行为，达到提高土地资源配置效率的目的。但实施政府管制必须满足以下条件：第一，政府管制的效果必须好于市场机制的效果；第二，政府管制得到的收益必须大于政府干预本身的成本。

　　1.损害赔偿制度

　　科斯证明，在环境问题涉及大批人群时,采用庇古税可以产生最优结果。但对于外部性涉及人数很少的情况,为几个人制定税则费用太高,不经济,这时可使用科斯交易法。即当一个或几个制造者对一个或几个受害者,人数很少时,双方就赔偿达成交易是最有效的。

　　2．土地产权交易

　　相邻土地产权的交易方法主要有三种情形：一是购买相邻土地产权，（产权必须是明确的）使外部性内部化。当某一地块上的行为影响了另一地块时，可考虑将这两地块进行权属交易，使外部成本内含。二是在产权明确的基础上，以一定的组织形式联合利用土地，使外部性内化。一个企业的生产影响到另外一个企业。如果影响是正的(外部经济),则第一个企业的生产就会低于社会最优水平;反之,如果影响是负的(外部不经济),则第一个企业的生产就会超过社会最优水平。但是如果把这两个企业合并成一个企业,则此时的外部影响就“消失”了,即被“内部化”了。合并后的单个企业为了自己的利益将使自己的生产确定在其边际成本等于边际收益水平上,而此时不存在外部影响,故合并后的企业的成本与收益就等于社会的成本与收益,于是资源配置达到了帕累托最适度状态。但这种方法受土地规模经济、企业生产技术上的特点等因素的制约。三是土地环境产权交易。

　　由于现实中存在着信息费用、议价费用、迫使遵守合约费用、分辨搭便车费用等交易费用，因而这种方法的使用受到交易费用的制约。此外，有些情况下，利用产权交易消除外部性具有相对性。

　　３．产权界定

　　如果交易费为零，只要把造成外部性的这种相邻权界定明确，通过市场就可以解决外部性，达到土地资源的合理利用。产权界定是解决外部问题的根本方法。产权界定，首先要明确产权主体。一企业位于某一无人管理的河流旁边，由于这一河流的所有权依法虽属国家，但使用权没有明确。这一企业没有采取任何排污措施就将工业废水排入河流，造成了河流生态的严重破坏。然而正由于企业节省了治污费用，其土地的收益价格也大提高了。其实，这提高的部分地价正是由于河流的产权不明确而造成的外部地价；其次，要明确产权界区。如对一片土地，政府统一规划。指出土地利用的方向，限制土地使用者的产权。这种方法实际上是合理界定产权，指出产权的界区，由政府以法律形式减少市场交易费用。再次，界定土地环境产权。土地利用中产生的外部性问题主要表现为环境污染纠纷。而产生环境污染纠纷的原因是由于双方在利用环境资源方面发生了利益冲突：工厂一方希望自由地利用环境资源，排放其产生的污染物质；而居民希望享有良好的环境，导致工厂的“排污权”与居民的“环境权”发生了冲突。解决这一问题的关键是明确界定土地环境产权，让市场自动实现没有社会成本的优化管理，亦称外部效果私人合约化或外部效果内部化。

　　４．税费制度。

　　这一制度是指对外部经济性制造者给于补偿或补贴，对外部不经济性的制造者征收等于社会边际损害的税。具体包括：(1)受益者付费。土地使用者在使用过程中由于其周围环境的改善或其他一些项目的建设，提高了土地收益，产生了正的外部地价，这时土地使用者应根据其收益程度向引起土地增值的投资者支付受益费。如在一定区域范围内，对某一块土地或某一地区的土地进行投资开发，进行基础设施建设或土地附属物建设，不仅会增加该地块本身的级差地租Ⅱ，而且还由于该项建设所产生的功能扩散到相邻土地、周围土地或更远的土地，从而提高这些土地的利用功能和经济效益，提高其级差地租的水平。这种增值应归土地投资者所有，受益者应合理负担部分基础设施的款项。（2）政府补贴。土地使用者为保护城市生态环境而建设的绿地等，由于其使用具有非排他性与非竞争性的特点，这时受益者是不确定，受益者付费制度无法实施。采取一定的政府补贴是十分必要的。（3）政府收税。土地权利人在利用土地从事生产经营活动，造成周围环境污染和破坏，影响了其他人对环境资源的共享，使他人承担了因环境污染而造成的损失，承担了本应由行为人承担的成本。要使外部不经济性内部化，政府可对造成外部不经济性的企业征税，其数额应等于该企业给社会其他成员造成的损失，从而使企业的私人成本等于社会成本。

　　５．环境管制

　　环境管制是建立在环境质量标准基础之上的，是政府以禁令、行政许可等非市场途径对环境资源利用的直接干预。一般认为，环境管制是缺乏效率的，但环境管制也并非绝对无效率，在某些特定情况下，直接管制可能比市场途径更具有效性。例如，当出现偶然的、未预期到的紧急情况时，由于情况紧急，而且持续不长，征税等经济手段难以保证达到所希望的环境标准。在有些特定情况下，直接管制具有经济刺激手段的不可替代性。