电子信箱：stevenboy50@msn.com,wwg69@sina.com,wwg69@163.com,wwg69@sohu.com

　　摘要：当前，随着我国城市化进程的加快，城市基础建设投资力度不断加大，从而使得城市土地增值回收问题变得愈来愈突出。借鉴国外经验，结合我国实际，可采取地租调节、收取受益费、课税等方式获取土地增值收益。

　　关键词：土地增值回收制度地租调节收取受益费

　　中图分类号：D922.3文献标志码：A文章编号：

　　一、建立城市土地增值回收制度的理论与现实依据

　　城市土地增值是指由于城市经济发展和土地投资改良以及对土地的规划和管理等而形成的地价上涨。土地增值主要有四种情形：⑴随着社会的发展、经济的增长、人口的增加，人类对土地需求日益增大，从而造成土地的供不应求，引起的土地增值。（2）城市政府对城市基础设施如交通、供电、供水、通讯和公共设施学校、医院、文化及商业设施等进行投资改造，使城市土地开发利用能获得更高的开发收益，从而导致地价上涨。（3）由于城市规划变化，使土地利用条件发生改变，在变化方向有利于土地高效利用时，引起地价上涨。（4）土地使用者对土地进行投资改造，提高土地效用引起的土地增值。上述四个方面的增值收益从分配角度分析讲，在土地公有的体制下，第1方面的增值属国家所有。第2、3两个增值源自城市政府对土地的投资及规划条件改变，故其增值收益应归城市政府所有。只有第4方面的增值属于土地使用者的贡献，增值收益应归土地使用者所有。

　　世界上许多发达的国家都建立了城市土地增值回收制度，把地价上涨部分收归政府公共所有，以用于城市的再开发。我国政府也曾于1993年发布《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，并开征了土地增值税种。这种土地增值税就是城市土地增值的回收形式之一。但是，由于以后经济形势变化等各种因素，在多数城市中土地增值税收并没有得到严格执行，甚至名存实亡。而且现有土地增值税直接影响城市存量划拨土地使用权进入市场，不利于优化城镇土地利用结构和提高土地利用效率当前，随着我国城市化进程的加快，城市基础建设投资力度不断加大，从而使得城市土地增值回收问题变得愈来愈突出。

　　二、建立城市土地增值回收制度的基本原则

　　城市土地增值收益分配必须坚持效率优先兼顾公平的原则。效率优先兼顾公平的原则是指在城市土地增值收益分配上既要体现国家意志，保证社会公平合理，同时也必须保证土地使用之效率，优化土地资源的配置。而且也只有在提高了土地的使用效率以后，才能为社会提供更多的产出，从而为保证社会公平合理提供物质条件。因而，在我们谈到社会公正的时候，切不能走极端，无限度强求社会公平，而忽视了生产效率。虽然，从社会正义的立场而言，不劳而获的土地自然涨价部分，自然应归城市所有。但为了促进土地的充分利用，使土地利用总收益最大化，这种土地自然增殖收益应部分归土地使用者。以土地增值税为例分析如下：⑴100%的土地增值税妨碍土地市场机制的正常运行，不便于公平买卖，自由竞争的市场的形成。土地增值税是一种间接税，可以部分转嫁。如果全部增值税收归公，则会增加土地的购买成本，从而导致房地产价格上涨，引发通货膨胀，破坏经济的正常运行规则。同时，如果对增值收益课以100%的税，则会助长土地的地下交易。因为业主为了逃避重税以得到其土地的增值收益而不得不转入地下。这会妨碍土地市场机制的正常运行，不便于公平买卖，自由竞争的市场的形成。（2）100%的土地增值税会阻碍土地的充分有效利用。如果土地自然收益全部归公，土地使用权业主转让土地不仅无利可图，反而会无端地增加一些交易成本，因此他很可能继续保留自行使用而不予出售。但自行使用土地者不一定具有最完善的经营方法和最优秀的经营素质，致使土地没有能够得到最佳使用状态，这样就人为地破坏了土地市场机制的正常调节功能，无法保证土地资源的最有效的配置，故使社会经济受损，无法获得社会最大产量。即使业主愿意出售土地，但由于土地自然增值部分全部收归公有，因而不管市价多高，业主只能收回土地原价（如果有投资改良，则包括其投资费用）。在这种情况下，业主对价格信号不再敏感，市场机制失去调节作用，业主所关心的只是出让产权，收回本金，而不能拼命去寻觅出价最高的购地人。而通常经营利用能力最高者，其出价一般也最高。而如果土地没有售给出价最高者，势必会妨碍土地的有效利用。（3）在100%的课税制度下，土地使用权业主势必感到出售土地使用权无利可图。不仅如此，在通货膨胀率较高的年代，收回本金就意味着他的利益以通货膨胀率的比率下降。在这种情形下，如果他又无力经营其土地，他可能会利用出租方式处理土地。这样也可以一方面获取租金收入；另一方面，由于产权并未转移，政府无法收取增值税，这样反而会使政府财政收入锐减，与政府税收目标背道而驰。

　　由以上分析可以看出，虽然从社会公平的意义上说，土地自然增值的全部收入应全部收归公有，如对增值收益部分课以100%的税率。但从土地收益最大化来看，土地自然增殖收益应部分划归土地使用者。

　　三、国外城市土地增值回收的经验与借鉴

　　在国外，人们普遍认为，城市土地开发利益的增大，是由于国家和城市政府在规划、建设、管理、资金投入和全市人民共同的辛勤劳动下不断积累起来的。所以，世界上大多数发达国家都有土地资产增值回收制度。这些回收制度除各种税收制度、土地公共取得制度、先买权制度外，在具体操作上，受益者合理负担制度便是其中一个重要内容。所谓受益者合理负担就是贯彻谁受益谁负担、受益多少负担多少的原则，合理负担公共设施的款项。

　　英国曾明文规定，城市开发权属于国家所有，如果打算开发，必须负担开发赋课金的义务，因开发而产生的地价增值全部上缴国库。此外，还有一种规划受益办法，即土地开发业者因城市规划得到的利益，应该把这些款用于修路，修公园，建体育场、修复名胜古迹等公共设施上。

　　美国有特别赋课金制度，主要是为了筹措修建城市基础设施的经费。在指定的地域内修建基础设施，在建设初期，按预算发行公债，由土地占有权或不动产开发业者依受益的范围和受益的大小来分担款项，按土地面积的比例缴纳。

　　法国创设了COS（土地占用系数的简称）和PLD（法定上限密度的简称）两种制度，这是一种用特殊专项集资款来实现受益者合理负担的办法。

　　德国在1971年制定开发调整金制度，决定城市土地开发利益指定还给城市，用这些费用充当城市改建事业的资金。此外还有一种土地所有权应尽义务的规定，即城市必须的基础设施建设，土地所有者有参加建设的义务或者承担“地区设施负担款”。受益负担款最高可达到总建设费的90%。

　　新加坡规定，如果开发项目超过城市规划规定的最大人口密度和最大容积率，便要征收超过部分的不动产价格的50%。

　　韩国收回土地开发利益是采取征收负担金的办法，即规定当进行城市再开发时，因开发事业得到的开发利益，由开发事业主向国家缴纳50%负担金。

　　日本在各项建设事业中受益者应该合理负担款项的制度比较健全，仅国家公布的法律就有15个，形成一个法律体系。此外，还有依据地方政府和建设事业者通过协议决定合理负担的制度有8种。在上述所有的法律和规章中，对开发利益返还给政府都有详细的规定，从而保障各项建设事业有充足的经费来源。

　　上述各国的受益者合理负担的制度，都是针对自己国情制定的，其指导思想和实施规划值得我们借鉴。

　　四、建立我国城市土地增值收益回收的模式

　　随着经济的发展，土地不断增值，造成土地增值的一个重要原因是政府对城市基础设施投资，以及城市规划造成土地区位的改变等，这部分增值与企业经营无关，因此政府应制定相应的规则将这部分收益收归国有。根据上述原则，借鉴国外经验，结合我国实际，可采取以下几种方式获取土地增值收益。

　　（1）地租调节。罗演广在《土地使用费体系原理与实践》中指出为了防止土地增值收益都流失到土地使用者手中，土地所有者可以根据合同每隔一定的期限对土地租金进行调整，以保障土地所有者的利益。借鉴深圳的做法，对城市所有存量土地征收地租（深圳称之为土地使用费），包括以拍卖、挂牌交易、招标、协议方式取得的出让用地和划拨用地，但对各类用地的费用征收标准不同。具体操作可按：①对租赁用地，定期调整年租金（每3-5年）；②对出让、入股等用地征收补地租，按租金调整额征收。但这一土地收益分配制度创新安排要等到将城市存量土地全面纳入市场轨道之后（除绝对非经营性用地）才能实施，否则会加大现有城市存量土地市场化配置的阻力。

　　（2）收取受益费。为了筹措城市基础设施建设和维护资金，我国已经在许多城市征收了以城市基础设施的受益者为对象的费。如城市建设维护费、小区配套费、公共设施配套费等。从目前情况看，名目繁多，也不正规，建议统一为受益费。实施的关键是应明确哪些公共服务设施应由受益者负担成本，明确规定分担原则和分担比例，确保收益与成本相对应。如美国许多城市政府通过建立“影响费条例”等地方法规，设置了“影响费”，以保证使新的开发者为他们所需要的基础设施成本承担公平的份额。其“影响费”条例一般有如下条款：由城市政府提供新开发项目需要扩建或改善公共设施和服务的区域的官方设计方案（画在地图上）；估算扩建的公共服务设施成本、资金来源以及建设周期等；根据城市规划和城市分区条例，市政府估算出在影响费征收区域内行将建设的总住宅套数或总建筑面积；用需要的基础设施成本除以计划建设的总住宅套数或总平方米数，结果就得到了“影响费系数”。例如，决定投资500万美元建一座可供一万套住宅使用的污水处理厂，则每套收500美元；一旦所有所需服务的影响费系数确定下来批准开发一个项目，就可以按统一的标准和简单的公式计费。

　　（3）改革完善现有土地增值课税方式。第一，降低现有土地增值税，鼓励土地流转。土地增值税是土地使用权流转环节的主要税种之一。目前我国土地增值税采用30%、40%、50%、60%四级累进税率，开征土地增值税的背景是房地产过热，该税率在抑制房地产投机活动方面起到了应有的作用。但这种高累进税率直接影响城市存量划拨土地使用权进入市场，不利于优化城镇土地利用结构和提高土地利用效率，故应当适当降低，尤其是一级税率，同时应增加税率档次，提高税收弹性；考虑时间因素，对短期转让和长期转让采用不同的税率。如：若拥有土地期间少于2年则为100%，拥有土地超过十年以上者免税。如果税率选得过高，土地使用权转让肯定会起波动，从而在某一时期土地交易额下降，市场上土地增值总额会下降。即虽然税率提高了，而税基却下降了，因而财政收入不一定提高。更有甚者，这会影响土地的使用高效率，从而引起政府其它税制的税收下降和降低社会的总产出额，于国于民都不利。相反，如果我们选择的税率太低，则不利于政府对土地增值这一税种的税收收入，而且使得少数人获得不劳而获的太多收入，导致社会的不公平，从而引起社会危机。因此我们在选择一种税率时，必须同时考虑到我们直接从土地增值这项税种所获取的财政收入，以及由此会间接影响到土地使用效率的变化而引发的其它税种的财政收入的变化。这里就暗含了机会成本的意思。因为如果我们希望由土地增值税获取大量财政收入而提高它的税率，就会使得土地使用效率下降，产出减少，建立在产出基础之上的其它税种收入就会下降，这就是机会成本。因此必须在正确认识这一机会成本的基础上降低税率。第二、增设新的土地增值课税方式。例如：在土地持有过程中征收城镇土地使用税，以“调节城市土地级差收益”。