（上海大学法学院经济法系上海201701）

　　摘要：由于土地利用的外部性特性，导致土地利益失衡以及土地资源的不合理配置。为了平衡土地利益，实现土地资源的合理配置，必须将土地利用的外部性内部化，即使受益的土地产权人分摊必要的外部成本，使受害的土地产权人得到合理的补偿。具体法律对策包括：产权界定、土地产权交易、损害赔偿制度、税费制度、环境管制等。

　　关键词：土地利用外部性内部化法律对策

　　中图分类号：D922。3文献标志码：A文章编号：

　　由于土地利用的外部性特性，导致土地利益失衡以及土地资源的不合理配置。为了平衡土地利益，实现土地资源的合理配置，本文就土地利用的外部性及其解决对策进行分析。

　　一、土地利用的外部性分析

　　外部性也称溢出效应、毗邻影响、外部关系等。外部性是指一个生产者或消费者的生产或消费活动对其他生产者或消费者所附带产生的成本或效益的情况。外部性有正负之分。正外部性是指一个生产者或消费者的生产或活动使其他社会成员无需付出代价而得到好处；负外部性则指一个生产者或消费者的生产或活动使其他社会成员蒙受损失而未给补偿。解决外部性问题的基本原则是外部性内部化。[1]

　　土地利用的外部性是指土地利用者使用土地所耗费的成本中的一部分或全部由他人承担，或者土地利用者使用土地所应获得的部分收益被他人获得。如果土地利用者的成本被他人承担，那么，这种外部性是负外部性。例如，某土地利用者使用土地进行某种生产时，对相邻土地造成污染，但清除污染的费用并不由造成污染的土地利用者承担，而是由受污染的土地利用者承担，这样，本应由造成污染的土地利用者承担的土地利用成本，反而由被污染者（即未获得土地利用收益者）承担；如果土地利用者的收益被他人获得，那么这种外部性是正外部性。在这种情况下，由于土地利用者往往不考虑某些效益或成本，因而就产生了土地资源使用的低效率。土地利用外部性按照外部效果产生的条件可分为：⑴土地利用权确定的即时外部性。一块土地或批租或有偿他用，－当土地利用权人确定之际，土地的使用性质亦遂被确定，即土地用途的事实选定。比如，一块城市绿地被批租为商业或其他用地，土地利用权的这种重新确认随之将导致城市生态环境的外部不经济性；一宗市中心土地如果被批租为商业用地，就排斥了金融等对这一地块使用的可能。土地利用权的这种重新确认造成了其他土地利用性质的不可能性，这也是一种土地利用的外部性，或叫土地利用的“机会成本”。（2）土地开发过程的外部性。包括开发过程的外部经济性和不经济性。开发过程的不经济性如上述的社会环境公害等。（3）土地利用过程的外部性。如建筑物的外表风格对大众的影响，建筑物过高，阻挡了毗邻建筑的部分采光、通风、接受无线电信号等形式的外部不经济，有些很难作出公正的赔偿。

　　由于土地利用的外部性特性，导致土地利用者的利益失衡以及土地资源的不合理配置，为了平衡土地利用者的利益，实现土地资源的合理配置，必须寻求解决土地利用外部性问题的法律对策，将土地利用的外部性内部化。

　　二、解决土地利用外部性问题的法律对策

　　解决外部性的基本原则是外部性内部化，即使受益的土地产权人分摊必要的外部成本，使受害的土地产权人得到合理的补偿。具体措施包括：

　　1.损害赔偿制度。

　　科斯证明，在环境问题涉及大批人群时,采用庇古税可以产生最优结果。但对于外部性涉及人数很少的情况,为几个人制定税则费用太高,不经济,这时可使用科斯交易法。即当一个或几个制造者对一个或几个受害者,人数很少时,双方就赔偿达成交易是最有效的。

　　传统侵权法的损害赔偿要件是：加害者的行为必须有过错，受害者有损失，且加害行为与损害结果之间存在因果关系。环境侵权行为的出现，使损害赔偿出现了困难。这是因为环境侵权行为往往并没有过失，而且即使加害者方面有过失，但普通的受害者要证明加害者的过失也很困难，以至受害者得不到及时的补救，影响到社会的稳定和发展。针对这种特殊侵权行为，立法上逐步采取无过错责任原则、举证责任倒置等制度，使环境侵权损害的受害者能顺利得到补偿。

　　2．土地产权交易。相邻土地产权的交易方法主要有三种情形：一是购买相邻土地产权，（产权必须是明确的）使外部性内部化。当某一地块上的行为影响了另一地块时，可考虑将这两地块进行权属交易，使外部成本内含。如某一高大的建筑物严重影响周围采光和通道，就可将周围的这些地块转让给高大建筑物的产权人，使受益者和受害者合并。二是在产权明确的基础上，以一定的组织形式联合利用土地，使外部性内化。一个企业的生产影响到另外一个企业。如果影响是正的(外部经济),则第一个企业的生产就会低于社会最优水平;反之,如果影响是负的(外部不经济),则第一个企业的生产就会超过社会最优水平。但是如果把这两个企业合并成一个企业,则此时的外部影响就“消失”了,即被“内部化”了。合并后的单个企业为了自己的利益将使自己的生产确定在其边际成本等于边际收益水平上,而此时不存在外部影响,故合并后的企业的成本与收益就等于社会的成本与收益,于是资源配置达到了帕累托最适度状态。但这种方法受土地规模经济、企业生产技术上的特点等因素的制约。三是土地环境产权交易。

　　由于现实中存在着交易费用（有时十分高昂），因而这种方法的使用受到交易费用的制约。产权明确的情况下，交易费用主要包括⑴信息费用。在信息不完全下，受害者会刻意夸大其损失，而污染者则会缩小其净收益。因此，信息的获取是必须的，有时代价不菲，此为交易费用之一。（2）议价费用（3）迫使遵守合约费用（4）分辨搭便车的费用。在受害者众多时，有人会因为没有受什么污染而坐上顺风车获得赔偿。这就要求污染者正确认定受害者，这笔界定赔偿或污染权的费用非常可观，这实际上是一个界定和保障产权的费用。此外，有些情况下，利用产权交易消除外部性具有相对性。例如在土地开发工程施工中，假定施工者有任意使用空间（包括物理的和非物理）产权，他们就似乎可以制造施工污染，如震动、噪声，乱倒建筑垃圾等，只要有利于提高施工效率。如果专为居民觉得难以忍受这般震动、噪声等。居民可以给施工者一定的经济利益，以要求施工者减轻震动、噪声等。并且居民付给施工者的经济利益还不能低于施工者因减轻震动、噪声而造成的施工效率损失。再者，居民付给施工者的经济利益，从理论上讲也无法达到施工者在施工中消除震动和噪声，因在现有的技术条件下是根本做不到的，这种现象被叫做“帕累托效率不相关”如果要消除震动和噪声只有使施工者停工，但这有构成了对施工者有效产权规定的侵犯，与假定的前提是矛盾的。正常的情况是居民支付的利益达到购买者施工噪声，震动等不至于对人身危害为止。这时对居民来说是在非有效空间权利规定的次优选择；对施工者来说，也能保证一定的施工效率，

　　３．产权界定。如果交易费为零，那么只要把造成外部性的这种相邻权界定明确，那么，通过市场就可以解决外部性，达到土地资源的合理利用。这种方法条件是严格的，就是交易费用为零。外部效果和搭便车（freerider）的主要根源是产权界定不清。在我国的城市土地上开发或再开发中，外部不经济性普遍存在，关键原因就在于土地开发超越了产权界定，开发者是在外部空间财产权无效的产权结构中追求利益最大化的，他们对所开发的一定土地空间并不具备财产权，起码在法律上无法证明他们可以任意利用这一空间。因此双重无效的空间财产权结构，必有土地开发或再开发的环境外部性。比如，城区内房地产开发工程打桩机，混泥土搅拌机，震动器彻底轰鸣，周围居民有苦难言，而施工单位为了所谓的高效率，却心安理得，居民与施工单位“和平相处”。道理很简单，两者对其均无有效的财产权力。因此，产权界定是解决外部问题的根本方法。产权界定，首先要明确产权主体。一企业位于某一无人管理的河流旁边，由于这一河流的所有权依法虽属国家，但使用权没有明确。这一企业没有采取任何排污措施就将工业废水排入河流，造成了河流生态的严重破坏。然而正由于企业节省了治污费用，其土地的收益价格也大提高了。其实，这提高的部分地价正是由于河流的产权不明确而造成的外部地价；其次，要明确产权界区。如对一片土地，政府统一规划。指出土地利用的方向，限制土地利用者的产权。这种方法实际上是合理界定产权，指出产权的界区，由政府以法律形式减少市场交易费用。再次，界定土地环境产权。土地利用中产生的外部性问题主要表现为环境污染纠纷。而产生环境污染纠纷的原因是由于双方在利用环境资源方面发生了利益冲突：工厂一方希望自由地利用环境资源，排放其产生的污染物质；而居民希望享有良好的环境，导致工厂的“排污权”与居民的“环境权”发生了冲突。解决这一问题的关键是明确界定土地环境产权，让市场自动实现没有社会成本的优化管理，亦称外部效果私人合约化或外部效果内部化。例如:把污染权界定给企业所有。居民为了得到良好的生活环境，会愿意给工厂钱，让工厂少排污水。居民愿给的减少每吨污水排放的支付额，在边际水平上，不应高于所造成的环境损害。对于企业来说，它所要求的是，得到的支付额不应低于减少排放一吨污水所带来的边际收益。这样便可达到一个均衡点，即污水排放给居民的边际损失与工厂的边际收益相等同。若把污染权界定给居民所有。这样，工厂将愿意支付给居民排污费，只需每吨污水的支付额不高于其边际收益或减少一吨污水排放的控制成本。同样，居民所要收取的排污费，至少要与每吨污水所造成的损失相等。结果同一均衡点，排污的边际损失等于边际收益。以上任何情况下,社会福利都得到了改善。理论上是这样,但在实际生活中,要防止得了赔偿而不去减少或治理污染,最终导致为多得赔偿而怂恿污染的陷井。

　　４．税费制度。

　　这一制度是指对外部经济性制造者给于补偿或补贴，对外部不经济性的制造者征收等于社会边际损害的税。由于这种税是英国经济学家庇古提出来的，所以又称为庇古税。其原理就是私有成本等于社会成本。具体包括：

　　（1）受益者付费。土地利用者在使用过程中由于其周围环境（包括基础设施）的改善或其他一些项目的建设，提高了土地收益，产生了正的外部地价，这时土地利用者应根据其收益程度向引起土地增值的投资者支付受益费。如在一定区域范围内，对某一块土地或某一地区的土地进行投资开发，进行基础设施建设或土地附属物建设，不仅会增加该地块本身的级差地租Ⅱ，而且还由于该项建设所产生的功能扩散到相邻土地、周围土地或更远的土地，从而提高这些土地的利用功能和经济效益，提高其级差地租的水平。这种增值应归土地投资者所有，受益者应合理负担部分基础设施的款项。再如，城市鱼塘两旁需要大量的水土地保持林和水源涵养林，这些水土保持林和水源涵养林对调节水库的蓄水量和提高水质起着十分重要的作用。这些发挥出的生态效益被鱼塘产权人所享用，而这些林地产权人却因没有种植经济林而造成直接经济损失。因此，林地产权人的种植机会成本（对于一定数量的某种资源，把它用于某一用途，就失去了在其他用途中获得效益的机会。这种不能在其他用途中获得效益的损失，称为“机会成本”）应由水库产权人来承担，即作为受益者水库产权人要支付合理的补偿费给林地产权人。

　　（2）政府补贴。土地利用者为保护城市生态环境而建设的绿地和生态公益林林地等，由于其使用具有非排他性与非竞争性的特点。非排他性是指土地利用时“免费搭车”现象。非竞争性指消费者的增加，不会引起价格的增加。这时受益者是不确定，受益者付费制度无法实施。采取一定的政府补贴是十分必要的。

　　（3）政府收税。土地权利人在利用自己或他人的土地从事生产经营活动所产生的废水、废气、废渣、粉尘、噪音等物质，造成周围环境污染和破坏，影响了其他人对环境资源的共享，使他人承担了因环境污染而造成的损失，承担了本应由行为人承担的成本。要使外部不经济性内部化，抑制破坏环境资源的活动。政府可对造成外部不经济性的企业征税，其数额应等于该企业给社会其他成员造成的损失，从而使企业的私人成本等于社会成本。例如，政府向污染者征税，其税额等于治理污染所需要的费用。

　　现有的税费制度尚有不完善和缺陷之处。⑴不完善之处：在我国的税制中，还没有对因为影响相邻地块或周围环境的规划政策所造成的土地减值进行补偿的有关规定。例如某住宅小区旁要建一小型工厂等的外部效果。美国有关这些影响的内部化及在区划（zoning）、土地细分控制（subdivisioncontrol）中的奖、惩制度值得借鉴。（2）缺陷之处：外部效果和搭便车（freerider）的主要根源是产权界定不清。因此，产权界定是解决外部问题的根本方法，但是有些情况由于界定产权的费用太大，可采用庇古的征税方法。但这种方法缺陷不少。第一，政府征税带来政府的管理成本、偷税漏税、提高价格转移到消费者等问题。这在我国许多地方（特别是乡镇）是普遍存在的。第二，对于外部性涉及人数很少的情况，为几个人制定税则费用太高，不经济。第三，有时难以操作。因为课证税费要求社会成本可以准确计量，但对于景观损失、环境衰退、生物多样性的减少这些损失是难以衡量的。第四，从产权理论来看，这种方法是不妥当的，不能达到土地资源的最优配置。因为这种方法并没有比较产出和成本的关系，实质上征税只是资源的损失，并没有伴随产出的增加。第五，可能导致经济无效率。这是因为如果给外部性受害者于赔偿，就会有人宁愿得到赔偿而遭受这种损害，从而导致经济无效率。如果向外部性受益者收费，也会导致经济无效率。

　　５．环境管制

　　环境管制是建立在环境质量标准基础之上的，是政府以非市场途径对土地利用的直接干预。环境行政管制的方式很多，表现为：禁令，即明令禁止某些生产经营活动或资源利用与排污，甚至对一些严重污染企业直接采取“关、停、并、转”的强制措施；行政许可证制，即规定只有持有政府行政主管部门颁布的生产经营许可证才能生产或排污；强制性地规定企业必须使用或不使用某些生产要素(如必须淘汰某些污染生产工艺或技术，必须装配新的污染治理设备和采用新的生产工艺等等)。一般认为，环境管制是缺乏效率的，但环境管制也并非绝对无效率，在某些特定情况下，直接管制可能比市场途径更具有效性。[2]例如，当出现偶然的、未预期到的紧急情况时，由于情况紧急，而且持续不长，征税等经济手段难以保证达到所希望的环境标准。在有些特定情况下，直接管制具有经济刺激手段的不可替代性。

　　在上述法律措施中，其中前三种属于市场手段，后两种属于政府管制手段。政府管制手段是通过对土地利用主体的经济行为进行限制、惩罚、奖励和诱导，从而影响他们的土地利用决策行为，达到提高土地资源配置效率的目的。但实施政府管制必须满足以下条件：第一，政府管制的效果必须好于市场机制的效果；第二，政府管制得到的收益必须大于政府干预本身的成本。[3]即要根据管制的具体情况，实施管制成本效益分析，合理选择管制的方式，确保管制的可行性，防止管制失灵。其涉及的成本即政策制定成本、政策执行成本、政府监督成本、政府信息获取成本、土地利用规划成本以及因提高农地非农地化成本的经济发展成本、上下级政府之间的博弈成本、城市化发展成本等等，其效益包括经济效益、生态效益、社会效益。这里以美国的传统区划与绩效区划两种管制方式为例。传统区划对于土地使用管制是首先划分各类土地用途，然后确定相应的开发强度和物质形态，目的是限制土地使用活动可能产生的消极外部效应。随着产业结构的“后工业化”，产业用地对于居住用地的消极环境影响趋于弱化。因此，绩效区划对于土地使用管制不是限制土地用途，而是确定开发活动必须满足的一系列环境标准(如噪声、废气、废水、粉尘、振动、乃至交通流量等环境影响)。任何土地使用活动，只要能够满足这些环境标准，也被称为绩效标准，都将获得规划许可。绩效区划也被称为灵活区划，其意图是在满足环境标准的同时，赋予土地使用活动更多的灵活性，以适应后工业化时代的经济活动特征。但是，绩效区划的实践表明，与传统区划相比，无论是规划当局还是开发者都需要花费更多的资源(人力、财力和时间)来评估开发活动可能产生的一系列环境影响。[4]也就是说，绩效区划作为土地使用的政府管制方式的“交易成本”远远高于传统区划，尽管土地用途的灵活性也带来“社会收益”，绩效区划是不可行的。