旅游与旅游环境保护的现状研究及其法律调控

　　余扬

　　[摘要]：本文通过对旅游资源开发利用过程中产生的种种环境问题的具体剖析，深刻地阐明两者间的关系及实质，并从现行的环境立法、执法以及环境行政管理机构的设置过程中产生的问题着手，提出了相应的对策和建议，以期使我国的旅游环境资源健康持续地发展。

　　[关键词]：旅游环境污染保护

　　随着我国国民经济的不断发展、社会的不断进步和人民收入的不断提高，旅游已经成为大众的主要休闲方式，并形成持续强劲增长的趋势。20多年来我国旅游业的发展很快，市场需求逐年增强，旅游已经成为国民经济收入的重要来源，主要指标如表1所示：

　　表1旅游事业发展情况指标

　　年份来华旅游人数(万人)国内旅游人数(万人)国际旅游收入(亿美元)国内旅游收入(亿元)

　　19944368.455240072.231023.51

　　19954368.656290087.331375.70

　　19965112.7562900102.001638.38

　　19975758.7964400120.742122.70

　　19986347.8469400126.022391.18

　　19997279.5671900140.992831.92

　　20008344.3974400162.243175.54

　　资源来源:《中国统计年鉴》

　　旅游环境是指在旅游活动特定的区域或范围内各种因素的存在状况和综合作用的结果。就范围而言，它主要包括旅游目的地和相关的旅游依托地;就内容而言，则主要包括旅游资源状况以及与旅游活动有关的自然和社会文化两方面的因素。旅游可持续发展的核心是要保证在从事旅游发展与开发的同时，不损害后代为满足其旅游需求而进行旅游发展与开发的可能性。旅游环境保护工作主要是解决人为造成的旅游环境污染和破坏的问题，其实质是从旅游规划、旅游管理以及旅游者的多重角度来限制人们损害旅游环境的行为和活动，促使人们自觉地保护旅游环境，使旅游得以持续发展。

　　1.资源开发与保护

　　旅游资源是一个国家或地区发展旅游业的重要基础，但是事实上在世界的不少地方，由于人们对旅游资源在发展旅游业中作用的片面理解出现了不少的旅游资源开发、利用和保护方面的问题。有些地方甚至以各种手段千方百计地发掘各种旅游资源，过度性地开发和消耗性利用所形成的弊端，已超过旅游业本身的范围，带来了生态环境失衡或历史文化遗产的毁灭。

　　1.1中国现阶段旅游资源开发利用现状

　　1.1.1水体的破坏

　　水污染是旅游对自然资源较为严重的一种污染。它主要由干旅游经营者在大量的工程兴建中、在日常经营工作中所产生并排出的含化学物质的废水，旅游者在参与旅游项目如乘船、划船、漂流时不经意间对水资源造成的污染，部分游人的不文明行为如往水里乱扔废弃物、随意排泄以及毁林开荒所造成的水流失等。这些污染使原本清澈的河（湖、海）水浮上一层厚厚的水藻和油污，水生物无法生存，严重破坏了水生态系统的平衡。如数年前镜泊湖旅游区因发电厂在抽走地下40m的湖水时，满负荷发电占湖水流量的60%，湖水表面形成了相对的静水层，这也大大减弱了湖水自身的净化能力，造成大量浮游生物和各种污染物的沉积。而当镜泊湖风景区仅有污水处理设备64套，但沿湖的宾馆疗养院却有10Q多家，一些单位的环保意识相对较差，直接将污水排放到湖中，大型船只和快艇所产生的废油。机油也在一定程度上污染了湖水水质。

　　1.1.2土地破坏

　　造成土地污染最主要的一个原因是大量植被遭到破坏，旅游企业在开发资源时对原始森林进行肆意砍伐，工程修建时所需的建筑材料又往往是就地取材，加之部分游人对树木乱攀乱折等，都导致植被破坏，水土大量流失，加之一些企业任意把产生的废物排到企业外的区域，而不是按照规定集中处理，致使土壤中所含的营养成分越来越少，盐碱地、土壤呈酸性等现象越来越严重。此外，由干大量游入随身携带着各种塑料制的食品袋、用品袋，或是就餐时的一次性餐具，喝水的瓶子等。用完之后就随地乱扔，这些极难分解的白色垃圾被风吹得到处都是，对土壤的覆盖率极高，使原本贫瘠的大地又一次遭到人为的破坏。

　　1.1.3大气与噪音的污染

　　旅游离不开交通，交通工具是使旅游者从居住地转到风景区的载体，于是，各种车辆纷至沓来，呼啸而过，汽车尾气在空气中四处弥漫，这种废气不仅污染空气，而且对人体也极为有害。此外，西南与中南地区的酸雨危害面极大，已经使一些地区的树林枯死，环境质量下降。峨眉山金顶的冷杉死亡率较高主要是酸雨污染造成的。梧州市1996年6月的一场大雨使扶典林场的松林全部由绿色变为红色。酸雨的危害使广州、重庆、桂林的一些旅游汽车顶部包皮生锈腐烂。大气污染对文物古迹破坏也很严重。例如，大同云冈石窟周围煤矿星罗棋布，遇到刮风季节，夹着大量煤尘、沙砾的大风吹打着石窟雕像，使文物磨损、腐蚀；北京城内100多万个大小烟囱排放的黑烟被大气中的水分分解为硫酸，硝酸和碳酸随雨水而下，每年总量达30多万吨。酸雨使汉白玉的古建筑，如故宫、天坛、十三陵的雕栏、石阶、坐狮等纷纷溶解，一年的腐蚀相当于过去的50年。此外，噪声的污染也不容忽视，导游手持扩音器召集游客的声音，不文明游客的高声喧哗，以及旅游风景区内摊床商贩的大喊大叫等。现在游客“食、住、行、游、购、娱”的旅游链条中，文娱活动已被安排为固定节目，于是，康乐中心保龄球的滚动声，夜总会声嘶力竭的纵吼声，迪吧里重金属乐器热烈激昂的敲打声，这些分贝极高的项目成为噪音污染的主要来源。

　　1.1.4旅游资源的人为破坏严重

　　人类对旅游资源的破坏主要包括两个方面:首先是“内源件”破坏，即旅游资源遭到旅游活动本身(如旅游者、旅游建设等)的破坏，主要表现形式为:(1)游人在景区的超负荷活动造成对旅游资源的损害或破坏。游人过量加剧了土壤的板结化，加快了古树名木的死亡速度;建筑物因承载游人过多而损毁，如拙政园山楼前的石桥，因游人过多使桥台沉陷倒塌，鸳鸯馆的曲桥因负载过重发生裂缝;过量的生活垃圾对风景水及其它旅游资源的污染。(2)少数游客对旅游资源的蓄意破坏。少数游客缺乏起码的社会公德及文化修养，不文明的行为使旅游资源失去了原有的价值。(3)旅游资源的“破坏性建设”。为保护旅游资源，常须进行修缮。修缮者往往有意无意地表现自己的美学观点，还常常不得不使用现代建筑材料。因此便或多或少地影响了某些旅游资源的历史风貌。那种任意改造、不伦不类的修缮，破坏了旅游资源的历史旅游文化和观赏价值被称为“破坏性建设”。其次是“外源性”破坏，即旅游资源被周边区域的经济活动所污染和破坏。主要表现为:(1)急功近利的短期行为造成旅游资源的毁坏。某些人为了牟取暴利，对自然保护区内的各种珍稀野生动植物进行滥捕滥伐，致使许多景观植被和动物濒于灭绝。如近年发生在庐山核心保护区内盗伐珍贵黄山松1000多株的严重毁林事件，发生在西双版纳州的偷捕大象、野牛行为，发生在卧龙自然保护区内捕杀“国宝”——大熊猫的行为等。再如盗挖古墓、倒卖文物等现象。(2)文化艺术生产活动对旅游资源的破坏。如一些文化艺术单位在摄制电影、电视剧时，不惜以文物陈列室为摄影棚，以文物作道具，长时间的高温照射加之一些不谨慎行为，使许多文物遭受破坏。(3)工业生产活动对旅游资源的污染及破坏。旅游区外围兴建的小化工厂、化肥厂、农药厂等所产生的废弃物污染和破坏了旅游资源。

　　以上可见，旅游资源遭到种种破坏所带来的恶果。目前人们已意识到这种破坏对旅游业的持续发展所产生的灾难性影响。对此人们发出了保护旅游资源的强烈呼吁。

　　1.2旅游资源开发与环境保护的辨证关系

　　旅游发展与环境保护的相互矛盾或相互冲突关系，也可以理解为旅游对环境的负面影响、消极影响，是环境与经济之间不协调的具体表现。环境与经济之间协调不协调的矛盾运动，是人类历史发展的主线，是社会进步过程的永恒主题。

　　1.2.1旅游发展与环境保护的良性互动关系

　　旅游发展与环境保护的互动关系主要体现在：一方面旅游发展都必须以蓝天、碧水和青山为依托，离不开环境保护的保障作用，只有得到精心保护，处在良性循环状态的自然景观和人文景观，才能激发人们的旅游愿望并转化为现实的旅游需求。因此，环境保护为旅游业的可持续发展提供了基础，创造了条件；另一方面，旅游业的健康发展，在促进社会经济发展和提高人民物质文化生活水平的同时，也推动了环境保护的发展。与工业产业相比，旅游业对资源的消耗较小，在很多情况下，旅游开发提高了地方政府与群众对资源价值的认识和保护意识，改善了环境条件，减少了对自然资源的毁损。人们通过旅游走进自然，在欣赏神奇秀丽的自然风光的同时，也领略了人与自然和谐共处的真谛，提高了对保护自然的认识和保护环境的自觉性。其次，通过发展旅游，可以实现对部分自然资源的永续利用，减少资源开发造成的生态破坏，可以替代部分资源消耗大、污染重的传统产业，达到减轻污染排放的目的。也可以为环境建设提供必要的资金，促进环境质量的改善。总之，旅游发展与环境保护紧密相关，互相促进。只有处理好两者的关系，才能实现旅游业的可持续发展。

　　1.2.2旅游发展与旅游环境保护的矛盾对立

　　一是不合理的开发建设。现代的旅游景点景观，己经不是以完全原始的形态使消费者无偿地直接享用了，它要经过旅游企业一定程序的开发与建设，将众多的潜在资源变成经济资源，或是将众多的经济资源现代城市化，从而使自然资源变成商品，或是使已经商品化的天然资源更易于交易，再通过商品的形式以经营的方式与消费者相交换。这种以破坏环境和浪费资源为代价所进行的掠夺式的开发，不可避免地会对环境产生一定的破坏和影响。一些地区的规划是由投资者自己制定的，他们往往从本部门或本企业的经济利益出发，以能够获取批准权为出发点，以能够获取经济效益为最高B标，而没有把社会效益、环境效益和经济效益结合起来通盘规划，肆意地破坏旅游景区的自然环境。于是，旅游景区内：想侧耳聆听无奈噪音越来越杂，想抬头望天无奈大厦越盖越高，想举目远眺无奈宾馆越建越多……一系列的开发建设严重地破坏了自然景区的和谐和美观，游人欲至此修身养性，摆脱掉日常工作所带来的烦躁和紧张，但目之所见耳之所闻却常常使他们苦不堪言。究其实质而言，开发的本身就意味着对自然资源的破坏．它们都是以环境的损坏为代价的。所以，我们必须把开发性的破坏减少到最低限度才能保护可贵的旅游资源；二是旅游者本身对环境的污染。主要表现为在旅游热点地区，大量游客涌入造成的拥挤和混乱。某些素质低下的游客有意无意的破坏行为造成的环境恶化。此外，大量游客的践踏使土质发生变化，众多的人口停留使当地的能源消耗失去常态以及旅游者和旅游交通工具带来的大气污染、噪声污染和视觉污染等等，都使旅游区环境受到了严重的破坏和污染。

　　2.国外旅游环境保护的法律机制

　　2.1各国在旅游环境保护方面的法律措施

　　无论是发展中国家还是发达国家都在利用法律政策措施解决旅游资源与环境中存在的问题。法律政策措施的作用一是对有关当时方在旅游资源方面的权利、义务和责任做出规定，将人们的行为限制在法律政策允许的范围内，二是引导有关企业在旅游资源开发建设利用上的行动，以利于他们尽到相关的保护义务，促进旅游业的健康发展。例如，法国有《法国风景区和文物古迹变化法》，埃及有《关于授予旅游部监督开发旅游区权力的法律》，南斯拉夫以法律形式公布在开辟的14个国家公园附近严禁发展污染空气和湖水的工业，日本对各种公园、森林、特别保护区、野生鸟兽、古建筑和文物以及在城市绿化、防治污染等方面都订有专门的法律。有些国家甚至有《海滩保护法》、《贝壳保护法》等等。

　　2.2有关旅游资源开发利用与保护的国际动态

　　首先是召开有关国际会议，通过某些宣言和决议指导各国行动。1995年4月，联合国教科文组织、环境规划署和世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多名代表出席，会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》。宪章指出，“旅游是世界现象，也是许多国家社会经济和政治发展的重要因素，是人类最高和最深层的愿望”。“旅游具有两重性，一方面旅游能够促进社会经济、文化的发展，同时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失”。其次，与旅游和环境有关的国际组织相继建立和发展。世界旅游组织、世界旅游环境研究中心和联合国环境规划署，他们在旅游资源、环境的利用和保护方面，唤起了各国政府和人民对对环境保护问题的重视，促进了全球环保事业的发展和环保方面的国际合作。

　　3.我国旅游环境保护的法律手段

　　3.1我国现有的对旅游环境保护的法律法规

　　70年代末以来，中国在对内搞活，对外开放，发展社会主义经济建设的同时，大力加强社会主义法制建设。在旅游资源和环境的开发、利用、保护方面也和在其他领域一样，制定了一系列法律、行政法规和地方性法规。迄今为止，由全国人大或全国人大常委会制定颁布的主要法律有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《森林法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、，《野生动物保护法》、《大气污染防治法》。由国务院及国务院授权的有关部委制定和颁布的行政法规主要有《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游基本建设管理暂行办法》、《关于新开发旅游景点几点注意事项的通知》。此外，各地尤其是旅游资源较丰富，旅游业较发达的省的地方立法机关也结合当地的具体情况制订了一些地方法规。

　　3.2目前存在的问题与困难

　　3.2.1在监督管理体制方面。由于自然旅游资源保护工作涉及内容的广泛性和保护方法的综合性特点，必须要求众多的国家行政部门都参与其事，无论哪一个单独的部门都不可能包揽全部自然旅游资源保护工作。而且国家行政机构设置的现实情况也决定了不可能由哪一个部门包揽全部自然资源保护工作。《环境保护法》第七条虽然就环境保护的监督管理体制作了规定，但实际上并没有明确各有关部门之间的关系而在其它的自然资源保护法律规范中，则往往是仅就某一个部门，或者少数密切相关部门的监督管理权做出规定。法律规范关于自然资源保护监督管理体制规定本身的缺陷是自然资源保护实际监督管理工作薄弱的重要原因之一。

　　3.2.2在环境立法方面。许多环境保护资源法律颁布于计划经济时代，难以适应社会主义市场经济的运行机制，缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。主要表现在:(1)我国自然资源产权虚置。尽管我国现行法律规定所有的自然资源均归国家和集体所有，但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上又没有明确中央、地方、部门及个人的权利义务，导致了各种开发者都争夺资源开发权益而不顾自然资源持续利用的严峻局面。(2)我国自然资源交易制度存在空白或缺陷。大多数法律因自然资源归属国家或集体所有而疏于对资源产权交易制度加以规定，个别法律虽有所规定也缺乏具体办法和实施步骤，导致我国自然资源配置效益低下。(3)我国自然资源有偿使用制度、价格制度和核算制度存在突出问题与缺陷。资源更新的补偿机制处于空白或不完善状态，有许多资源仍停留在无价和无偿开采阶段。同时，由于资源核算制度尚未建立，在国民生产总值的价值核算中没有补偿资源耗损的项目，资源的价值未得到真实全面的反映。这一切都大大加剧了资源利用效率低下、破坏浪费严重的局面。现有的环境与资源立法是“义务本位”立法，即法律一般只规定行政管理相对人应当承担的义务，而未规定相对人在履行这些义务的同时应享有的权利，这是缺乏公平性的；立法中采取的“宜粗不宜细”的原则，导致在环境与资源立法中对法律条文的规定过于原则和抽象，不易操作，不利于法的有效实施；

　　3.2.3在环境执法方面。首先，有相当一部分企事业单位领导的环保意识淡薄，对环保持消极、观望态度.某些企业为了增强市场竞争力，获取最大利润，置环境保护于不顾，这不仅破坏了环境，而且使企业周围的群众利益受到严重影响.虽然随着环保工作的参与和综合决策的提高，领导的政绩考核同其环保工作联系在一起，但考虑到企业环境治理，减缓本地区经济的发展速度，对其“锦绣前程”不利，往往决策者会以牺牲环境为代价，换取眼前利益，为本区域内的环境违法行为开“绿灯”，阻碍干扰了正常的执法工作.其次，环境污染和生态破坏一旦发生，对大自然的损害往往难以消除恢复，有的甚至具有不可逆转性.当前，环境违法行为呈现出多样化、隐藏化的特点，给环境执法工作带来很大难度.环保部门执法装备落后，机动作战能力低.薄弱的执法队伍与繁重的环境保护工作反差较大，不能对环保违法行为准确、迅速地作出反应，无法及时调查、收集重要证据.执法程序不规范现象时有发生.执法人员执法水平的高低，直接影响执法效果.执法人员素质的参差不齐，无疑不利于公正的执法.

　　3.3完善的对策和建议

　　3.3.1提高环保意识，实现主客参与管理。旅游环境保护作为一项系统工程，需要政府部门、管理部门、当地居民和旅游者的全体参与;因此，通过法制观念教育、全面观念教育以及长远观念教育，来提高全民族乃至入境游客的旅游环境保护意识，对于持续发展旅游业具有十分重要的意义。在这一点上，我们的一些旅游开发与规划似乎没有完全掌握和充分尊重居民对发展旅游的认识，缺乏对居民直接参与旅游开发和发展的鼓励，也缺乏对旅游者环保意识的宣传。因而应该加强环保意识的宣传，使人们加强环境保护的意识。比如有的旅游景点实行旅游者可以用自己在景点的垃圾来换一份精美的纪念品，这样旅游者可能就会有意识地注意自己在景点内部活动，尽量减少环境的污染与乱扔垃圾，提高旅游者环境保护的自觉性。

　　3.3.2加强景区管理。景区管理经验表明，强化跨部门、跨行业、跨地区协调管理力度，是实现景区管理健康发展的基本保证、景区宏观管理和跨部门综合协调的法律依据与政治经济体制改革和经济发展现状不相适应的问题比较突出，政出多门，互不衔接，导致执法混乱、随意、甚至冲突，是目前大多数景区管理面临的问题。依据有关法律法规，应赋予景区管委会县级人民政府职权：成立景区综合执法局，将公安、工商、物价、税务、城建、交通、路政、林业、环保、质检等职能由综合执法局统一行使，实施综合执法，既可以精简机构，又符合景区管理的特点，与发达国家的国际通行做法相一致，是与国际接轨的做法。

　　3.3.3在旅游资源开发利用和保护方面的程序要求。国家必须明确规定旅游资源开发的申请、审批的实质条件和程序条件，有关机构、组织、书会团体成立的申请、审批的实质和程序条件；规定为保证旅游资源法律法规的实施而采取的措施，包括对违反法律规定的单位和个人所采取的制裁性措施和被制裁者在申诉、起诉等方面的程序性措施；国家立法规定有关旅游资源和环境的管理机构、基金会、社会团体等，并具体规定这些机构或团体的性质和作用，权利义务和责任等

　　3.3.4环境权的引入。旅游环境保护在发达国家，人们逐渐意识到人人应生而具有享受清洁健康和充裕的环境的权利。因此，这些国家给予了每个公民充分的保护环境资源的权利以及受到法律保障的权利。而在中国，公民的环境权，公民参与环境立法、执法、司法、守法及法律监督事务决策的权利，虽然在宪法上加以了规定，但这只是一种原则上的，缺乏操作和相应的实践性。同时我国现行法律没有明确有关公民的环境权，也没有规定公民依法参与国家环境管理的具体方式。因此，我国的立法机关应该在这方面出台相关的法律法规，从中把对公民所享有的环境权作具体和切实有效的规定。法律是国家制定的并强制保证实施的行为规范的总称，是国家对社会经济活动进行管理、调整的一种形式。通过法律的手段来保护旅游资源的目的，就在于“确保今天实施的战略、采取的措施、取得的效果不会在明天被废止、变动和否定”。

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