石耀贵不服合浦渔政站以无证收购真鲷鱼苗为由对其行政处罚案
——析论自然资源许可制度
[案情简介]
1997年2月25日上午，广西合浦渔政站的渔政人员到海上执行检查任务，
驶至北海市铁山港区营盘港口海面时，发现原告石耀贵在港口灯标东南方
约一海里处设鱼排收购真鲷鱼苗，即登排进行检查。经现场检查，石耀贵
的鱼排上共有12网箱约24万尾真鲷鱼苗，当场作了现场检查笔录。当渔政
人员要石耀贵出示有关证件时，石耀贵仅出示1997年2月18日领取的
W00000049号收购2万尾真鲷鱼苗的“海洋经济鱼类苗种收购特许证”。
同日，合浦渔政站以石耀贵无证收购真鲷鱼苗22万尾为由，作出(1997)合
渔政罚字第151号渔业行政处罚决定，没收石耀贵无证收购的真鲷鱼苗22
万尾。石耀贵不服，以其收购真鲷苗种经北海渔政站营盘分站监管和登记，
不属违法，被告对其进行处罚超越职权，违反法定程序等为由，向北海市
中级人民法院提起诉讼。北海市中级人民法院经审理认为：自从1995年4月
12日起营盘渔政分站划归北海市渔政站管理后，对营盘附近海域的渔政管
理和对渔业行政案件的处理应由北海市渔政站负责。原告先在北海渔政站
领取收购特许证，超额收购部分已按规定登记造册，并经当地渔政监管人
员签字认可，原告的收购行为并未违法。被告超越职权，对原告进行处罚
适用法律、法规错误。该院作出判决：撤销被告合浦县渔政管理站(1997)
合渔政罚字第151号渔业行政处罚决定，由合浦县渔政管理站支付赔偿金
264000元给原告石耀贵。
合浦渔政站不服一审判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西
壮族自治区高级人民法院经审理认为，真鲷鱼苗属于国家保护的有重要经济
价值的水生动物苗种，凡从事收购真鲷鱼苗的行为，均须经渔业行政主管部
门依法批准，凭证在指定的地点、时间和批准的收购数量范围内从事收购活
动。主管机关批准收购真鲷鱼苗的行为，也必须符合我国渔业法律、法规的
规定，超越法律、法规规定的权限和违反法定程序的批准行为，均属无效。
被上诉人石耀贵在未领取“海洋经济鱼类苗种收购特许证”的情况下，即
于1997年2月13日实施收购真鲷鱼苗的行为。石耀贵虽在2月18日领取收购，
2万尾真鲷鱼苗收购特许证，但超出收购特许证所核实的数量收购真鲷鱼
苗。石耀贵在1997年2月13日至2月25日间超出收购特许证核定的数量，多
收购22万尾真鲷鱼苗，其行为违反了(广西壮族自治区渔业实施办法)第41
条的规定，属于无证收购鱼苗的违法行为。北海市营盘港口灯标东南方1海
里处的海域，其渔政工作属于广西壮族自治区渔业行政主管部门管辖。但
广西渔业行政主管机关对该海域的渔政工作的管辖范围从未进行过具体划
分。北海市人民政府于1995年4月12日将原属合浦县渔政站管辖的营盘分站
划归北海渔政站管理，未涉及营盘港口外海域管辖权的划分，北海市人民
政府亦不能对该海域的管辖权进行划分。上诉人合浦县渔政站作为渔政监
督管理机关，有权在该海域内行使渔政监督管理权和依法对违反渔业法律、
法规的人行使处罚权。因此，上诉人合浦县渔政站所作出的(1997)合渔政
罚字第151号渔业行政处罚决定是正确的，并未超越职权，所适用的法律法
规亦是正确的。该院作出判决，维持合浦县渔政管理站作出的(1997)合渔
政罚字第151号渔业行政处罚决定。①
[法律问题]
(1)自然资源许可制度概述。
(2)自然资源许可证的管理。
[法律依据]
(1)(渔业法)第7条第2款。
(2)农牧渔业部<渔业法实施细则)第24条。
(3)农业部<渔业行政处罚程序规定)第6条。
(4)(广西壮族自治区渔业实施办法)第41条。
[法理和法律分析]
1．自然资源许可制度概述
许可通常是指国家行政机关根据当事人的申请，准许其从事某种活动的一
种行政行为。在法律上，许可表现为认可、登记、承认等，并通常以证书
的形式表现。自然资源许可制度，则是指在从事开发利用自然资源的活动
之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可
进行该活动的一整套管理措施。它是自然资源行政许可的法律化，是自然
资源保护管理机关进行自然资源保护监督管理的重要手段。
我国在自然资源保护管理中普遍实行了许可制度。在<土地管理法)中有土
地使用权证；在(水法)中有取水许可证；在(草原法)中有草原使用权证；
在<森林法)中有林木采伐许可证、木材运输证；在(矿产资源法)中有采矿
许可证、勘查许可证；在<渔业法)中有养殖使用证、捕捞许可证；在<野生
动物保护法)中有特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、允许进出口证明
书；在<野生植物保护条例)中有采集证、允许进出口证明书。
自然资源许可证，从其性质看，可分为三大类：一是资源开发许可证，如
林木采伐许可证、采矿许可证、捕捞许可证、采集证等；二是资源利用许
可证，如土地使用证、草原使用证、养殖使用证等；三是资源进出口许可
证，如野生动植物进出口许可证等。
2，自然资源许可证的管理
自然资源许可制度与其他方面的许可制度一样，都有对许可证的申请、审
核、决定、中止或吊销等一整套程序和手续。对拒发、中止、吊销许可证
的，还有补救程序。许可证制度是一项系统的行政管理活动规范，其管理
程序大致如下：(1)申请。由申请人向有关主管机关提出书面申请，并附有
为审查所必需的各种材料。(2)审查。主管机关可在报刊上公布受理的申
请，并征求各方的意见，根据有关规定对申请进行审查。(3)决定。主管机
关经审查后作出颁布或拒发许可证的决定，同意发证时，应告知持证人的
义务或限制条件；拒绝发证时，应说明拒发的理由。(4)监督。主管机关要
对持证人执行许可证的情况随时进行监督检查。在情况发生变化或持证人
的活动影响周围公众利益时，可以修改许可证中原来规定的条件。(5)处
理。如果持证人违反许可证规定的义务或限制条件，主管机关可以中止、
吊销许可证，并对违法者追究法律责任。本案争议的焦点之一是石耀贵超
额收购真鲷鱼苗已登记造册并经当地渔政部门认可是否表明其已经取得收
购许可证。我国(渔业法实施细则)第24条规定，因养殖或其他特别需要，
捕捞真鲷等有重要经济价值的水生动物苗种，必须经国务院渔业行政主管
部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准，并领取专
项许可证，方可在指定区域和时间内，按照批准限额捕捞。(广西壮族自治
区渔业管理实施办法)第41条规定，采捕具有重要经济价值的水生动物苗
种，须经自治区渔政监督管理机关批准，实行凭证收购。自治区水产局根
据该<渔业管理实施办法)授权制定的<海洋重要经济鱼类苗种管理的通知)
第1条、第2条规定：因养殖、科研或其他特殊需要，捕捞、收购、运输真
鲷鱼苗的，必须经自治区渔政监督管理机构批准，领取捕捞特许证、收购
特许证、运输特许证后方可进行。在本案审理中，石耀贵出示了两张收购
苗种登记表，表中记载了他收购真绸鱼苗的时间、数量，并有营盘渔政站
的渔政员的签名和北海市渔政站的盖章。原告据此认为，其超额收购真鲷
鱼苗是在渔政部门的监管和认可之下进行的，不属违法。但是，石耀贵持
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