包万平郝小娟

　　【摘要】

　　【关键词】环境问题环境公益诉讼环境权益

　　随着社会的变迁，环境问题已经成为全球性的问题而引起了国际社会的广泛关注。特别是近半个世纪以来，环境受到了极大的污染和破坏，严重地制约着社会的发展。各国为了实现环境与经济、社会的协调发展，将环境工作纳入了法治化的轨道。从世界各国的立法现状来看，实体性立法已基本完备，但程序性立法工作仍然比较落后。在我国更是如此，近些年来颁布了诸如《草原法》、《森林法》、《防沙治沙法》等三十余部实体法，但与之对应的程序法明显滞后。在环境实体权利受到损害时，只能在传统的民事、刑事、行政诉讼法中寻找诉讼依据。特别是在传统诉讼制度不包括公益诉讼的情况下，环境公益诉讼被严重排斥在司法实践的边沿，无法满足环境法律作为社会法的需求。因此，有必要对环境公益诉讼予以研究，以利于环境诉讼及实体权利的保障。

　　一、环境公益诉讼的含义

　　公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。所谓公益诉讼，简言之，就是为了保护社会公共利益的诉讼。它源于古罗马，繁盛于近现代的西方发达国家。公益诉讼的提出，突破了传统诉讼法以“利害关系”为适格当事人的限定，体现了法律调整由个人本位向社会本位的过渡就环境诉讼而言，美国密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益防害的污染行为可以个人身份提起诉讼资格的法律。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，如在联邦《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”。其中规定，任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。该法为公民或公众团体就环境公益提起诉讼提供了有利的保障。[1]在公益诉讼制度相对完善的美国，对于环境利益保护的规定启示我们：环境利益是一种典型的公共利益、社会利益，公众包括公民个人、集体、社会团体等都可以作为公共利益的代表人而提起诉讼。那么，何谓环境公益诉讼呢，笔者认为：环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。

　　与传统的诉讼制度相比，环境公益诉讼有以下几个特点：

　　1.环境公益诉讼的提起以不法行为的存在为前提。任何诉的提起，都基于利益受到损害。不法行为是导致利益受到损害的根因，诉讼则是对利益调整的安排。正如美国著名的法学家E.博登海默所言：“对于相互对立的利益进行调整以及对他们的先后顺序予以安排，往往是靠立法手段来实现的。然而，由于立法是一般的和指向未来的，所以一项成文法规可能会不足以解决一起已经发生利益冲突的具体案件。如果这种情况发生，那么就可能有必要确定相关实施并就相互对立的主张中何者应当得以承认的问题作出裁定。”[2]环境法律是以保护环境权利为目的的，那么就有必要将侵害这种利益的行为规定为不法行为，从而实现冲突和矛盾的消解，法律的一个重要功能就是协调与平衡各种相互矛盾的利益。如果环境利益受到损害，那么就肯定存在被法律所禁止的这种行为--不法行为。这种不法行为包括作为与不作为，包括一般违法行为与严重的犯罪行为。即只要行为人的行为背离了环境立法的宗旨与目标，使环境权益受到侵害或有侵害之虞，均可成为被起诉的对象。该行为既可以积极破坏环境、污染环境的方式为之，也可以消极不履行环境法律职责的方式侵犯。

　　2.环境公益诉讼的提起以公共环境权益被侵害或有被侵害之虞为基础。诉讼制度的设立是为了实体权利更好地行使，在实体权利没有被侵害的可能时，也就谈不上权利救济的问题。只有行为人的行为已经或将要给环境安全造成威胁时，才可以启动诉讼程序，给予权利以最终的保障。因环境问题的特殊性，侵害结果并不要求当场发生，往往很多环境问题也难以当场出现侵害结果，绝大多数侵害结果是潜伏存在的，需要较长时间才可显现。再加上科学技术不是非常发达，人类认识能力的有限性，对于侵害结果也无法当场认定。所以，以公共环境权益被侵害或有侵害可能为考察依据较为科学。

　　3.原被告主体资格的宽泛性。一般情况而言，环境问题的形成不是由一个行为人引起的，环境问题带来的影响也不是一两个人的问题，因而确定原被告的主体是比较困难的，有时根本就无法确定原被告的主体。笔者认为，原告即公益诉讼人，可以是任何组织与个人，只要是认为公共环境利益受到侵害，均可成为公益诉讼人。有些学者担心这样会出现“诉讼爆炸”，这完全是没有必要的担心，纯属杞人忧天，因为诉讼并非好玩之物，而是需要很大的诉讼成本，起诉人会权衡利弊而为之，绝不会因刺激或冲动而选择诉讼。被告则是造成环境问题的一切单位和个人，正如前文所言，环境问题的出现并非简单的几个行为人引起的，而是具有多个因素综合的作用。比如全球气候变暖，我们就不能说是由某个企业或某个自然人的结果。因此，对于被告的认定在司法实践中是比较困难的，但是困难并不意味着不能认定，凡结果都是由原因引起的，只不过对这种原因的认定成本大了一些而已！

　　二、环境公益诉讼制度建构的可行性

　　当今社会，通过诉讼维权已被人们普遍接受和认同，但是如何运用诉讼手段维护公共利益，实现公共环境权益，在认识不足和立法无据的情况下，构建环境公益诉讼制度有其必要性和可行性。

　　（一）环境公益诉讼制度有明确的价值目标

　　各国学者对公益诉讼制度初衷的理解是不同的，如日本《行政案件诉讼法》是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为；美国的“私人检察总长制度”则是针对官吏的非法作为或不作为；英国法律在公益的司法救济方面相对保守，英国学者韦德指出，特别救济不仅是为了私人利益，而且是为了公益而存在，它是公法制度的核心；日本传统理论则认为其目的是为维护社会公共安全，而非具体保护每一个公民的私人利益；法国的越权之诉是为了撤消违法决定。[1]尽管各国在设立公益诉讼的价值目标有所差异，但本质上都体现了私人力量对国家权力的制约，进而实现对社会公益的保护。

　　人类拥有的环境资源是有限的，属于稀缺资源。公平、正义的价值要求我们在开发利用环境资源时，要实现代内公平和代际公平。所谓代内公平，即同一代人在进行资源开发和享受清洁健康环境时拥有同等的权利，而代际公平，则指全人类在过去现在和将来拥有这个星球的环境，当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有系统的选择机会和相同的获取利益的机会，不要求当代人为后代人作出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。[3]因此，一切破坏环境的行为都是对代内公平和代际公平的违反，是对公平和正义的践踏，任何人都应当基于公平正义的价值提起公益诉讼。因此笔者认为，构建环境公益诉讼制度的价值追求应当是维护个人和组织的环境权，促进经济与社会的可持续发展。

　　（二）环境公益诉讼制度有其理论依据

　　一项没有理论支撑的制度是人治社会的产物，势必经不起实践的考验而走向消亡，法律发展的整个过程已清晰地证明了这一点。当今社会是法治社会，制度的出台首先要经得起理论的反复推敲。然而在环境公益诉讼制度建构确有其独特的理论支撑。

　　1.从实体法与程序法的关系考察，环境公益诉讼制度是公民个人及组织环境权益得以实现的最根本途径。有关实体与程序的关系，马克思曾有过精辟的论述：“审判程序和法律二者之间的联系如此亲密，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和动物的联系一样。审判程序和法律应当是具有同样精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而诉讼有利于实体权利的实现，否则只会形同虚设”。[4]可见，实体与程序间的密切关系。我国《宪法》规定公民有参与国家事务管理的权利，《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，同时我国《宪法》还规定了公民检举控告的权力。但涉及到单位、个人污染、破坏环境，环境保护管理部门滥用或怠于行使其权力，法律赋予公民和组织的这些实体性权利却因法律出现程序上的欠缺而最终落空。这显然违背了实体与程序关系的基本理论，不利于环境权益的实现，更无助于环境执法工作的开展。在环境问题中，往往是不特定的侵害对象，无法用传统的诉讼模式寻求环境救济。因此，有必要建构环境公益诉讼制度，给予公益诉讼以程序上的保障。

　　2.环境权的提出为环境公益诉讼提供了诉权基础。传统的诉讼制度，只以起诉人与案件本身有直接“利害关系”为适格当事人，也就是必须以“利害关系”为行使诉权的法律支撑。随着社会的发展，对“利害关系”的拓展已成为现实，尤其是环境权作为新兴权利的提出，使环境公益诉讼人成为适格当事人具有了可能性。环境权作为最基本的环境法律权利，是一种对世权、基本人权，它涵盖了个人、单位、国家及全人类所享有的环境权利。我们可以通过环境权推演出各种具体的权能，如宁静权、日照权、净水权、眺望权、环境诉讼权、求偿权、环境管理参与权等。这些权能在传统的法律制度中很多都无法找到法律依据，其中较为典型的是环境公益诉讼权。起诉人针对单位、个人污染、破坏环境的行为，针对环境管理机关滥用职权、徇私舞弊及对污染破坏环境置之不理的行为，虽没有直接利害关系，但完全可以从环境权角度为自己的诉权行使找到依据。因环境权的产生基础都是同等的，因而个人环境权等同于单位、国家的环境权。因此，法律没有理由将环境公益诉讼人置于法律救济的大门外。

　　（三）环境公益诉讼制度有其存续的现实土壤

　　物质决定意识，制度属于上层建筑，属意识的范畴。所以，制度的建立需要相应的社会物质基础。考察我国环境保护的现状，建构环境公益诉讼制度有其现实的土壤。

　　1.环境问题的日趋严重与传统法律应对不足的矛盾要求建立环境公益诉讼制度。随着改革开放步伐的加快，市场经济的观念深入人心，财富的积累成为许多人最现实的价值追求。一些单位、个人在高额利润的驱动下，在生产开发资源的过程中，以牺牲环境为代价而图一时之利；一些环境管理部门抱着狭隘的地方保护观念，对当地的环境问题视而不见、放任自流，在有的地方还出现了权钱交易的做法。这些环境问题在经济体制转轨的过程中产生，是经济规律发展的必然产物。面对这些情况的出现，传统的法律出现了应对不足，调整不能的现象。因此，越来越多的人呼吁建立环境公益诉讼制度，防止环境问题的发生或进一步恶化。

　　2.公民环境法律意识的提高迫切需要建立环境公益诉讼制度。推动中国法制变革的主要动力来自于中国社会内部存在着的现代化市场经济和民主政治建设所形成的强大合力。这是因为，由传统社会向现代社会转变的经济特征，是从自然经济半自然经济向现代市场积极的更替，[5]公民法律意识的提高是市场经济伴生的产物。法律发展需要依靠外来力量的推动，而法律意识的提高属于推动法律发展的外部动力，对于法律制度的构建起到主动效果。随着全球性的能源危机、生态恶化等问题的出现，环境保护成为全人类关注的焦点之一，人民的环境保护意识得到了前所未有的提高。人们不仅仅只满足于物质生活的富足，更要求健康安全的起居环境，并以此作为评判消费绿色化与现代化的标准。环境保护的意识促使人们以法律武器与侵犯环境权益的行为作斗争，然而现有制度的设计却无法满足环境维权的需求。因此，有必要确立环境公益诉讼，为环境维权提供制度保障。

　　3.西方国家成熟的制度建构为我国提供了立法蓝本。不同国家的发展水平是不平衡的，它们或处于不同的社会状态，或处于同一社会形态的不同发展阶段。在这种情况下，相对落后的国家为了赶上先进国家，就有必要吸收和借鉴先进国家的制度，以保障和促进社会的发展。美国等西方国家对于公益诉讼的构建已被实践证明了制度设计的先进性。法律和法律制度是人类观念形态，正如其他观念一样，不能够被禁锢在国界之内。它们被移植和传播，或者按照接受者的观点来说，它们被引进和接受。[6]因此，立法借鉴有其必要性和可行性。虽然我国并未建立环境公益诉讼制度，但西方国家关于该制度的理论与立法技术已相当成熟，无疑成为我国立法参考的对象。如日本的客观诉讼、法国的越权之诉等。

　　三、建构环境公益诉讼的简单设想

　　有权利必有救济，诉讼应当易行。对于法律制度的建构不应只是纸面上的设计，而应切合实际，节约诉讼成本，以实现公平、正义、效率的法律价值为理念，对于环境公益诉讼制度的建构同样如此。

　　1.可采用西方发达国家在公益诉讼中的立法技术。美国等对于公益诉讼的规定已被实践证明其制度的合理性，并被不少的国家借鉴和吸收。我们同样可以在本土资源的基础上，有选择地借鉴和吸收外国的法律。法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识与观念的集中体现。任何两个国家的法律制度都不可能完全一样。法律是一种文化的表现形式，如果不经过本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。[7]在环境公益诉讼制度建构时，我们可以采用国外的起诉主体宽泛化原则、受案范围扩大化原则、国家奖励等原则。

　　2.受诉法院级别相应提高。环境公益诉讼，往往涉及多人利益，且起诉人受到的阻力和难度也比较大，尤其是起诉环境主管部门的不作为时，诉讼人及法院在强大的行政权干预下显得力不从心。为避免以权压法现象的发生，有必要提高受理法院的级别，即案件由与被告同级的法院的上级法院进行一审，只有这样才能保证环境公益诉讼的顺利进行。

　　3.检察院在适当的时候可以参与环境公益诉讼。公益诉讼人要承担一定的举证责任，还要承受来自各方面的压力和干扰，显然公益诉讼的难度较大。检察院作为国家利益的代表，相对个人、小集体而言，收集证据和抗干扰能力自不待言。因此，在公益诉讼人诉讼发生困难向检察院提出申诉时，检察院可以公益诉讼人的身份介入到环境公益诉讼案件中来，与其他公益诉讼人共同完成诉讼。

　　公益诉讼制度的建构为公民参与国家事务管理提供了新的途径，在我国有着广泛的适用前景。将环境诉讼与公益诉讼加以结合形成环境公益诉讼更有其重要实践意义，该制度在环境领域的确立，势必会促进我国环境保护事业的发展，推动环境法治建设的进一步完善。

　　【出处】

　　本文原载《兰州学刊》2005年第1期

　　【参考文献】

　　[1]蔡虹、梁远.也论行政公益诉讼[J].法学评论，2002，（3）

　　[2][美]E.博登海默.法理学----法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999.400

　　[3]蔡守秋.环境法学教程[M].北京：科学出版社，2003.55

　　[4]马克思恩格斯全集（第一卷）[C].

　　[5]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2003.219

　　[6][德]K.W.诺尔.法律移植与1930年前对德国法的接受[J].比较法研究，1988，（2）

　　[7][美]格林顿、戈登、奥萨魁.比较法律传统[M].北京：中国政法大学出版社，1993.30