RulesonEnvironmentalExceptionsinInternationalTrade
别涛（国家环境保护总局政策法规司，北京100035）
当今世界，许多国家都在不同程度地利用环境保护措施限制国际贸易，而且使用频率呈明显上升之势。其中固然有些是真正出于保护环境的正当目标，但利用环境保护之名而行贸易保护之实的国家也并不少见。国际贸易现实中的所谓“环境壁垒”、“绿色壁垒”，大多也是以WTO规则下环境“例外”的形式出现的。近年来，我国农产品、食品、印染、服装以及机电等行业的出口也频频遭遇其他国家的多种环境壁垒，受到影响的商品价值数百亿美元。从一定意义上说，环境保护与贸易保护的界限微妙而模糊，正当的环境例外措施与变相的贸易保护主义，往往真假难辨。这也正是国际环境与贸易领域不断产生争端的主要原因。
一国政府以环境保护为由采取的贸易限制措施，能否经受其他国家的挑战和WTO机构的审查，关键在于能否准确理解环境例外的必要条件，界限则在于是否满足环境例外的基本规则。下面就WTO框架下环境例外措施的主要内容及其适用规则分析如下。
一、国际贸易基本规则与“环境例外”措施的相互关系
国际贸易历史悠久，基本规则也比较成熟；有关贸易的环境措施则相对新兴，有关规定也大多晦涩和分散。就国际贸易规则与环境例外措施的关系而言，有必要谨记三点：规则中有例外，例外中也有规则，而且例外的范围在扩大。
第一，WTO规则允许环境例外。为了促进和便利国际贸易的自由化，WTO框架内各法律文件规定了一系列基本规则，如非歧视待遇（包括最惠国待遇、国民待遇）、禁止数量限制、限制非关税壁垒、反对政府补贴等。但它同时又就基本规则设定了若干“例外”情形，在这些例外情形下实施的贸易限制措施，只要符合规定的条件，可以不受WTO基本规则的约束，这在WTO框架内是正当的、允许的。可见，例外措施的实质就是允许成员合法免除基本贸易规则义务的约束。
环境保护也属于WTO框架下合法的例外情形。基于环境保护采取的有关贸易的管理措施，只要符合WTO有关协定规定的条件，可以不受WTO基本贸易规则义务的约束。因此，站在国际贸易基本规则的角度看，这类有关贸易的环境措施可以通称为“环境例外”（environmentalexception）措施。
环境例外措施存在两种分类：其一为“用于环境目的的贸易措施”。它以保护环境为目的而制定，表现为直接的贸易管制形式，因而具有直接的贸易影响。如为了控制来自境外的污染对固体废物实行进口审批，为了保护国内自然资源对濒危动植物实行出口许可。其二为“具有贸易影响的环境措施”。虽然其形式表现为环境措施，但其实施结果可能影响贸易，因而具有间接的贸易影响。如对转基因农作物实行生物安全评价措施，就不仅对国内转基因农产品具有影响，对进口转基因农产品同样产生影响；禁止化油器类轿车及达不到排放标准电喷类轿车的国内生产、销售和使用，执行结果也势必对同类汽车的进口产生影响。这些贸易措施和环境措施，根据WTO规则都是正当的、合法的。
1994年通过的《WTO协定》序言和《关于环境与贸易的决定》，确认了贸易与环境措施协调的重要性。WTO法律框架内的各主要法律文件也都规定，各国有权采取环境例外措施，用以对国际贸易实施必要限制。这些规定，举其要者如下：
——《关税及贸易总协定》第20条将环境保护措施作为“一般例外”的基本内容作了相对集中的规定：只要不在情形相同的国家之间构成任意或不合理地歧视或者构成对国际贸易的变相限制，缔约方有权采取以下措施：……（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；……（f）为保护具有艺术、历史或考古价值的国宝所采取的措施；……（g）与保护可用尽的自然资源有关的措施，如果此类措施与限制国内生产或消费一同实施。
——《实施卫生和植物卫生措施协定》在第2条“基本权利和义务”部分明确规定：“各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施。”
——《技术性贸易壁垒协定》第2条和第5条规定，为了实现“保护动植物的生命或健康及保护环境”的“合法目标”，各成员有权制定、采用和实施有关环保的技术法规或标准，用以对贸易实施必需的限制。
——根据《补贴与反补贴协定》第2条和第8条的规定，如果成员国制定的环境法律或者法规提出了新的环境保护要求，已经运行至少2年以上的现有设施，为了适应新的环境法规要求提出的减少废弃物和污染的计划，国家对其适应新要求所需的额外费用，可以通过税费抵免之类的财政鼓励或援助一次性给予20%的补贴。这种援助属于“不可诉的补贴”，其他国家不能以环境补贴扭曲贸易为由提出指控。
——《服务贸易总协定》第14条也将“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”规定为“一般例外”。
《农业协定》序言和附件2关于“绿箱”措施的规定，以及《与贸易有关的知识产权协定》第27和353条，《政府采购协定》第23条，也有关于环境措施的专门规定，都承认各国有权为了保护环境采取必需的贸易限制措施。这些都是各国实施环境例外措施的国际法律依据。
此外，国际环境法，特别是联合国机构主持缔结的多边环境协定（MEAs），为了实现特定的环境目标，也出现了越来越多的贸易条款。如《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《消耗臭氧层物资的蒙特利尔议定书》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》以及《关于国际贸易中某些危险化学品和农药事先知情同意程序（pic）的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物(POPs)的斯德哥尔摩公约》等，都有关于贸易限制措施的规定，并为缔约国设定了若干具体贸易义务。因此，缔约国依据多边环境协定，或者依据本国为实施多边环境协定而制定的国内法采取的贸易限制措施，不仅具有国际贸易法的正当性，同样具有国际环境法的合法性。
第二，环境例外也有规则。为保护环境采取的贸易措施并非总是正当的，实施环境例外措施也必须遵循相应的规则，否则就可能面临指控、撤销甚至报复、制裁。WTO法律框架内各主要法律文件在授权各国有权采取环境例外措施的同时，也都规定了相应的规则和前提条件。换言之，环境例外是有条件、有限度的例外。这些条件和要求，实质上就是实施环境例外措施必须遵循的规则。应当说，这些条件和规则，主要是为了限制各国滥用环境例外条款，随意实施例外措施。因此，在决定以保护环境为目标而采取某项贸易管制措施之前，一定要对各有关条款规定的条件作全面了解，以免仓促付诸实施后被其他国家指控或者被WTO撤销而陷于被动。
例如，为保护不可再生的自然资源采取的贸易管制措施，就必须同时符合GATT第20条规定的三个条件：属于与保护可用尽的自然资源有关的措施；此类措施与限制国内生产或消费一同实施；符合该条引言的规定，即不在情形相同的国家之间构成任意或不合理的歧视或者构成对国际贸易的变相限制。
WTO及其前身GATT在处理有关环境与贸易的纠纷时，曾先后撤销了若干国家采取的环境例外措施。究其原因，大多是因为这些国家在实施环境措施时未能全面遵守环境例外的规则和条件。如在1995年委内瑞拉和巴西诉美国进口汽油排放标准案中，上诉庭最后就特别指出，它的结论并不表明成员国不能采取控制空气污染或保护环境的措施；相反，WTO明确承认成员国在决定其环境政策、环境目标方面具有广泛的自主权，只要尊重贸易规则要求，都有权制定和实施国内环境立法。该案争议的环境保护措施只是由于美国没有全面满足GATT第20条（g）项以及该条序言规定的前提条件，缺乏应有的正当性，这才导致美国败诉并被要求修改其国内汽油排放标准。
第三，环境例外措施的适用范围正在扩大
国际贸易立法及其司法实践还表明，环境例外措施的适用范围在逐步扩大。就其法律表述而言，环境例外主要包括五个基本领域的措施：（1）为保护人类健康和生命必需的措施。（2）为保护动物和植物的健康和生命必需的措施。（3）为保护具有艺术、历史或考古价值的文物所采取的措施；（4）与保护可用竭的自然资源有关的措施。（5）广义的环境保护措施。
1947年GATT主要规定了前四类措施。其中，“可用竭的自然资源”通常理解为石油、煤炭等不可再生的无生命矿物资源。但在最近十年的国际实践中，其范围不断扩大。1991年GATT关于墨西哥诉美国的金枪鱼/海豚案的专家组报告、1998年和2001年WTO关于印度、马来西亚等国诉美国海虾/海龟等案件的裁决，均已将海豚、海龟等可再生的有生命自然资源也解释为“可用竭的自然资源”。1995年WTO关于美国汽油标准案案的裁决结果，又进一步将“清洁空气”也解释为“可用竭的自然资源”。
1994年结束的乌拉圭回合达成的WTO主要法律文件，开始更多地以“保护环境”、“环境计划”等文字表述环境例外措施的适用范围。它使环境例外措施的适用范围，已经从保护人、动物、植物、可用竭的自然资源，扩大到更加宽泛的“环境保护”。这是值得注意的趋向。
二、环境例外措施的基本内容
在研究通过环境例外措施实施贸易限制时，必须首先熟悉其基本内容，并符合起基本内容的要求。根据WTO主要法律文件的有关规定，环境例外措施的基本内容可以归纳如下：
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